崇明位于长江入海口，是世界上最大的河口冲积岛和中国第三大岛，占上海陆域面积近五分之一，是上海重要的生态屏障，对于长三角、长江流域乃至全国的生态环境和生态安全都具有非常重要的意义。如何以更高标准、更开阔视野、更高水平和质量推进崇明世界级生态岛建设？如何运用法治手段更好地推进世界级生态岛建设？

近日，上海市法学会、华东政法大学、上海市崇明区人民法院共同主办的“崇明世界级生态岛建设视域下环境资源司法保护研讨会”在崇明新城会议中心举行。来自上海、江苏等地的专家学者、法官、律师代表以及崇明区有关单位领导等参加。与会专家学者、法官、律师等围绕“环境资源专业化审判团队的构建”、“环境资源司法与行政的协调联动机制建设”、“行政机关作出的环境行政命令的执行路径”等进行了深入研讨。

世界级生态岛建设离不开法治保障

2016年底，上海市正式对外发布《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），成为上海建设崇明生态岛的重要蓝图。与会者表示，在现代化建设的进程中，在全面依法治国的大背景下，规划的实现、生态岛的建设也离不开法治建设的保障。

上海市崇明区人民法院党组书记、院长米振荣表示，《规划》进一步为崇明在经济新常态下迈向更高层次、更有质量的发展描绘了一幅宏伟蓝图。崇明世界级生态岛建设需要法院积极作为、主动作为、有效作为，用法治的力量守护好崇明的碧水蓝天净土。

华东政法大学党委副书记应培礼表示，环境资源审判是国家环境治理体系的重要环节，在生态文明建设与绿色发展中发挥着重要作用。促进理论与实践的结合，继续深化院校合作机制，推动环境资源理论与实践协同发展，为地方发展提供潜移默化的文化引领和精神滋养，共同推进国家法治建设进程，有重要价值。

上海市法学会专职副会长施基雄表示，《规划》为崇明生态岛建设跨越式发展绘制了蓝图。在这一过程中，包括环境保护在内的各类新情况、新问题将逐步凸显出来。这将需要法律理论界、实务界充分发挥各自优势，加强环境资源保护领域相关重大问题的前沿研究，积极为推进崇明世界级生态岛建设建言献策。

上海市高级人民法院党组成员、副院长茆荣华指出，建设崇明世界级生态岛是落实“五大发展理念”的重要战略举措。服务保障崇明世界级生态岛建设，人民法院责任重大、任务艰巨、使命光荣。当前，崇明世界级生态岛建设正在加快推进，在此背景下，聚焦环境资源司法保护，汇集政府职能部门、司法实务部门、专家学者，加强生态岛建设理论研究，有助于破解生态岛建设司法保护难题，提升司法服务保障的水平。

上海市崇明区委书记唐海龙指出，崇明世界级生态岛建设承载着推进绿色发展、建设生态文明的中国梦，崇明法院要认清新形势新任务新要求，找准定位，主动而为，乘势而上，不断完善环境资源专门审判机制，不断深化环境资源司法与行政的协调联动机制，努力实现法院工作和崇明发展大局的深度融合，着力打造符合崇明世界级生态岛建设要求的“生态司法样本”。

如何构建环境资源专业化审判团队？

与会者认为，要真正打造符合崇明世界级生态岛建设要求的“生态司法样本”，还有诸多有待突破的领域。比如，环境资源审判庭对环境资源民事、行政、执行等案件实行集中管辖、归口办理，这对法官的办案能力、专业素养提出了更高的要求。如何从内部、外部两个方面，多管齐下，建立一套为法官办案提供强有力支撑的机制，构建一支专业化的环境资源审判团队，就是摆在面前的第一道“关”。

江苏省高级人民法院环境资源审判庭审判长赵黎认为，可以有针对性地录用具有理科背景的法律人才，为环境资源专业化审判团队注入新鲜活力。他表示，环境资源专门审判离不开一支高素质专业化的审判团队。环境资源审判人员应当具有较高的法律素养，精通环境资源法律及政策，融会贯通刑事、民事、行政审判程序及相关法律，掌握一定的环境科学知识。具体而言，可以从三个方面构建专业化审判团队：一是优化团队组成，从各业务庭抽调业务尖子组成合议庭，克服法官的专业局限；二是强化锻炼培养，通过随机分案，使法官接触环境资源各类案件，完善知识结构，成为全才型、通才型法官；三是加强教育培训，广泛开展环境资源审判业务培训，注重交流和自学，取长补短。

上海市崇明区人民法院环境资源审判庭庭长朱胜范提出，在办理环境资源案件时，可以邀请民事、行政等条线法官以及具有环境资源知识背景的人民陪审员组成合议庭，提升审判团队的专业性。同时，环境资源的专业鉴定机构亟待完善，实践中涉及微生物活性鉴定，就缺少相应的鉴定机构。

上海财经大学法学院环境资源法学创新研究中心主任、中国环境资源法学研究会副会长王树义教授指出，今年是我国环境资源司法专门化十周年。十年来，我国环境资源审判机构专门化得到有力推进，但是，环境资源司法专门化，不仅仅是机构的专门化，还包括理念、制度、规则以及程序的专门化，特别是要逐步形成一套符合环境资源诉讼的专门程序。由于环境资源专门审判涉及刑事、民事、行政等多个专业领域，对法官知识储备、司法能力等要求较高。可以借鉴新西兰等国家的一些做法，招聘一些科学技术人员，即技术法官，独任审理案件，并配备辅助的技术人员，弥补法官科学技术知识方面的欠缺，解决环境资源审判专业性的问题。另外，环境责任实现方式有待进一步完善，环境责任的承担不仅限于刑事责任，还包括民事责任等，要坚持绿色司法理念，逐步探索、解决相关问题。

如何形成环境资源司法与行政的协调联动机制？

与会者表示，环境资源保护是一项系统性工作，需要调动环境资源保护的各方面力量。如何建立法院与环境资源保护行政主管部门之间的协调联动机制，以形成环境资源保护的最大合力，也是值得探索的一个重要方向。

上海市崇明区环境保护局法制科范玉婷提出，环保局在执法过程中发现了一些现实问题。比如，违法企业一般会缴纳罚款，但对责令停止生产等行政命令选择性忽视，产生违法反复性问题，增加了执法难度。环保局向法院申请强制执行通常会有期限的限制，影响了执法的及时性。

上海市崇明区人民政府法制办公室主任黄松夺表示，要研究建立健全环境保护执法工作协调机制，完善司法与行政执法联席会议制度，以此为平台相互通报工作、共同研判问题。要进一步加强审判机关与行政机关的良性互动。

上海交通大学凯原法学院副教授赵绘宇认为，近年来，随着社会需求以及环境利益的紧迫性，对于责令停止生产或使用等强制执行，司法机关与环境保护行政机关之间的配合尤为重要。同时，也需要司法机关及相关行政机关大胆尝试、积极探索，以增强彼此互动，提升工作合力。其中，司法禁令是一个可以尝试的办法。诉前司法禁令属于行为保全范畴。2015年发布的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定了四种行为保全的情形。赵绘宇表示，对于该解释第十二条之外的情形，法院可以遵循一定的法理和原则，在民事诉讼法的框架内进行裁量，主要基于“情况紧急”的发生，具体情形包括：（1）被申请人的行为可能严重危及环境安全的；（2）被申请人的行为可能造成环境难以恢复的；（3）被申请人的行为加重对环境破坏的。她认为，根据民事诉讼法的精神，可以实践但并不限于以上司法解释的几种禁止令的情况。至于司法禁令的法律效果，如被申请人不执行，可以从行为给付转化为金钱给付，以体现司法禁令的约束力。

扬州大学法学院院长、教授王承堂介绍了美国环境法上的禁令制度以及相关典型案例，指出美国联邦法院有权发布临时限制令、初步禁令、永久禁令等三种类型的禁令。其中，初步禁令动议是环境诉讼原告（主要是公民或者环保组织）所使用的一种通常的工具。法院传统上对以下四个要件进行审查，以决定是否授予初步禁令：第一，如果未被授予禁令，对原告造成损害的显著性（“无法挽回损害”要件）；第二，对原告造成的损害与被告由于授予禁令而遭受的损害之间的权衡状况（“权衡”要件）；第三，原告在案件实质问题上胜诉的可能性（“胜诉可能”要件）；第四，公共利益。他表示，目前我国法律上并没有类似美国的司法禁令制度，虽然重庆、昆明等地已经做了一些有益的探索，即法院根据环保行政主管部门的申请，审查后认为确有必要的，可以作出禁止令裁定。我国可以借鉴美国的做法，在吸收地方实践经验的基础上引入禁令制度，从而更加及时有效地应对环境资源问题。崇明生态岛建设也可以关注这些领域的法律探索。

如何有效执行行政机关作出的环境行政命令？

有与会者提出，对于行政机关向法院申请执行环境行政命令的，法院在审查合法后，应由哪个主体实施执行，以更好地保证执行效果，也是打造符合崇明世界级生态岛建设要求“生态司法样本”需要解决的另一道难题。

华东政法大学经济法学院教授、中国能源研究会副会长兼学术委员会主任肖国兴认为，随着环境保护法的修订以及环境执法力度的加大，检察院和法院先后进入到环境执法司法的领域，在相当大程度上扩大了司法权边界，环境保护已经进入到技术规则实施的阶段。问题不在于环境行政处罚谁来执行，或执行成本更低，而在于是否有利于降低交易成本，提高产权效率。他进一步指出，随着环境保护力度的加大，环境行政处罚（行政命令）司法执行可能是未来环境诉讼案件的主体。

华东理工大学法学院副院长、副教授吴亮认为，在全面推进依法治国的大背景下，还应当积极探索环保非诉执行的新路径，依据“裁执分离”的思路，可以由行政机关行使强制执行的实施权。一方面，环保类强制执行案件属于最高人民法院允许“探索执行改革”的案件范围；另一方面，“裁执分离”遵循了国际通例，可以捍卫司法权威和中立地位。目前，法院在强制执行程序中的审查机制尚不完善，“明显严重违法”的审查标准有待进一步明确和细化，审查程序可以借鉴台湾地区为义务人提供“声明异议程序”之救济途径予以完善。同时，强制执行中的合作机制需要加强，在行政机关执行过程中，法院以及相关部门需要配合的项目及其范围、执行不到位的追责等需要明确。

上海高院行政庭庭长李健认为，现行法律下，强制执行权和强制执行的实施不是同一个概念。一直以来，法院的执行并不是仅靠法院自己的力量在做，民事执行中协助执行较为普遍，也就是说，法院审查后决定执行仍然有一个配合机制。正是基于这样一种认识，上海市高级人民法院在全国率先提出“裁执分离”的概念，经过几年的探索，已逐步趋向成熟，向环境执行方面予以扩展具有可行性，“裁执分离”也更能凸显法院的中立地位。所以，现在更多的是强调裁执分离过程中，法院对行政机关所提出的行政执行申请，从合法性、合理性、社会风险可控性及最后的可执行性进行审查，在这些具备相应条件的情况下，法院裁定决定准予执行，交由区级政府部门实施，既可行，也有利于行政行为的真正实现。

（栏目主编：王珍，编辑：李小佳；题图来源：新华社  图片编辑：苏唯  邮箱：shhgcsxh@163.com)