一张卡里冲值十几万，却发现店面关门了；商家频繁易主，消费者卡里的钱充了再充；办了卡才发现不是想要的服务，却又不好退卡……近日，市人大常委会执法检查组一行开展《上海市消费者权益保护条例》执法检查，专就“预付卡消费维权”专题进行实地检查。

执法检查获得的数据并不容乐观。上海市发放单用途预付卡的发卡主体近10万家，然而，实际备案发卡企业比例不足1%。根据12315平台的统计，2015年以来本市工商、市场监管部门共处理预付卡消费投诉14632件，其中2015年3996件，2016年7635件，2017年以来3001件，为消费者挽回经济损失共计1674万元。

目前，“单用途预付卡管理条例”已作为上海市人大2017年立法预备项目，相关部门表示要为规范预付卡消费提供法治保障，改变消费者手握“糟心预付卡”的现状。

消费者：店面更换频繁，卡不断充值

刘女士前年在长宁路上的“肖邦”美发店办了一张卡，这几年来，这家店频繁更换店招，先后用过米洛、肖邦、匠星坊等名字。而每改换门面一次，她的卡就被要求再次充值，否则就取消原来的优惠折扣。几年来，刘女士累计充值已过万。今年2月，这家店再次关门整修。4月，刘女士来到更换店招的这家店面。“之前说动我参加优惠活动充值的那位美发师早已不见踪影。”刘女士被告知，若想继续享受原来卡上的3折优惠，还需充值数千元，否则就只有5折优惠。

刘女士的经历并非个案，在预付卡超额超发的状态下，很多商家直接关门，消费者看着卡里的钱求助无门。来自12345市民热线的数据显示，本市2016年该平台涉及的单用途预付卡投诉共9619件。而“关门”、“门店调整”不能正常兑付两大类内容的投诉件数占所有单卡投诉件数的70.24%。

据消保委透露，2016年3月，“年代秀”餐厅6家门店突然全部关门，老板跑路，几千名的消费者预付资金都打了水漂；2016年8月，“黑骏马”健身违背服务承诺且拒不退卡，引发消费者群体投诉。

5月10日，市人大财经委与黄浦区人大就《上海市消费者权益保护条例》贯彻落实情况开展联合执法检查，会上，黄浦区商务委主任陈湧介绍，去年一年，黄浦区商务委共收到预付卡相关投诉402件，涉及企业107家，协助解决156起，因企业关门倒闭、经营主体变更而无法解决的20起，今年相关数据还呈现上升趋势。“预付卡发售的管理已成为相关管理部门工作中的难点和痛点。”

从目前情况看，单用途预付卡的发售已远远超出2012年商务部9号令所规定的美容美发、餐饮、养生三大领域，突出表现为：涉及领域多，涉及金额大，出事后跨区域追责，倒闭发生突然。多数企业发卡前不与消费者订立书面合同，仅通过店堂告示或工作人员的口头说明来确定双方约定内容。由于缺乏信用约束，一些商家发卡后任意降低商品和服务品质，随意违约、更换店招、关门歇业的情况时有发生。

陈湧指出，发售预付卡企业卷款跑路而引发的纠纷往往难以解决，现已逐渐演变为一类社会矛盾，也成为管理部门工作中的难点和痛点。

监管者：纳入管理范畴的发卡企业仅25%

“面对预付卡发行乱、发行烂，我们也有很多困惑”，陈湧坦言，“一是缺乏监管手段，我们没有这么多人力，发售预付卡的企业这么多，不可能一家家去跑。二是我们没有‘大盖帽’，即使发现了也没有执法力量，多数情况下只能靠劝说，在此过程中，很多企业表现出不愿配合。”

目前，除多用途预付卡设置了发卡门槛并由人民银行监管外，大量的单用途预付卡处于“无备案、无存管、无监管”的“三无状态”。据行业协会统计，纳入商务部管理范畴的本市发卡企业比例仅25%左右，绝大部分发卡的中小企业和个体工商户游离于监管体系外，从而导致无证发卡、无照发卡、随意发卡的情况比比皆是，发生纠纷时甚至连发卡主体都难以查实，令维权陷入窘境。

“现有管理制度与实际情况脱节，是工作难点之一。”陈湧提到，一方面，大量发卡企业不备案，游离于监管之外，就黄浦区而言，区内发卡企业一千多家，纳入备案管理的仅40家，对此，商务部门等也没有相应的处罚手段。另一方面，即使企业备案了，发生倒闭卷款情况时，企业当初所缴存的保证金也远远不能填补赔付款额。据了解，由于商家备案时所缴存的保证金是按照当时营业额的一定比例计算，随着商家经营规模的扩大，此前的保证金就显得杯水车薪。“也就是说，备案和不备案的赔付情况差不多。”

“要对发卡企业提高准入门槛，控制发卡额度和总量。”陈湧希望尽快出台上海的单用途预付卡管理条例，“什么样规模的企业只能发行多少数量的预付卡，单张卡的金额是多少，这些都应该有明确的法律规定，避免出了事情再协调，工作难度就会大大增加。”

陈湧认为，预付卡本质上是市场行为，应该运用市场方式解决，而不应该由政府承担“兜底”责任。他建议引入保险制度，针对各个企业不同的经营信用能级，设定不同等级的保费，通过市场手段解决市场问题，政府也能更好履行好监管职责。

人大代表：不能只管“君子”，不管“小人”

执法检查中，不少代表指出，少数不法商家将发行预付卡作为无息融资手段，利用满额返利、超低折扣等营销方式，在短期内大量发卡，获得巨额资金后，用于开设分店或其他风险投资，一旦资金链断裂，就关店大吉甚至卷款逃跑，类似行为极易引发系统性风险，触及变相融资、非法集资的法律红线，消费者的预付资金也将打水漂。

据了解，浙江、江苏等地已出台地方性法规，为预付卡消费设置发卡门槛，建立“冷静期”、“反悔权”制度等，不少代表表示，这些做法值得上海借鉴，要加快制定预付卡发行与管理的地方性法规。据悉，《上海市单用途商业预付卡管理条例》（暂定）已被列为今年市人大常委会立法预备项目。

“有关预付卡的立法迫在眉睫。”市人大代表钱翊樑认为，目前的法管得了“君子”，管不了“小人”。立法要考虑整个社会层面，加大违规违法惩戒力度。他建议设定门槛高的发卡制度和自由的退卡制度；使用经济杠杆，让发卡企业交付保证金，且保证金随着发卡额度递增。同时，建议加强对预付卡的监管和备案，邀请第三方中介机构对企业经营状况审计，并将审计结果网上公示，给消费者更多判断的空间。

“对预付卡的维权一定要设‘守门’环节，否则消费者会感到无助、茫然。”上海市单用途预付卡协会相关负责人表示，尽管大家知道预付卡问题很多，但到目前为止，多年来还没有一件因单用途预付卡违规而实施行政处罚。企业违规好处多，又没有处罚压力和成本，当然大家效仿，形成完全依靠预付卡圈钱的商业模式，造成行业性的劣币驱逐良币。“所以，一定要加强执法威慑力度 。”

市人大代表尹邦奇认为，在“互联网+”的商业背景下，政府的监管模式也要有互联网思维。他建议相关部门加强技术手段，建立预付卡信息系统，运用大数据监管商业预付卡，以便随时监控和管理。

还有代表建议加强行刑衔接，加大对严重失信违法行为的惩戒力度。对关门跑路、无法联系的经营者，工商部门限于职责一般只能纳入经营异常名录，对失信行为惩戒力度还不够，本市已发生多起经营者在门店还没有营业甚至没有装修时，就以超低折扣发卡，聚拢大量资金后卷款而逃，或者短暂营业后即关门停业的事件。“实际上，相关行为已涉嫌诈骗，应进一步加强行刑衔接，形成部门合力，查处、曝光一批追究刑事案例，以震慑不法经营者。”

据悉， 目前，市人大已批准“单用途预付卡管理条例”作为2017年立法预备项目。根据“预转正”总体要求，以保护消费者权益、维护公平竞争市场秩序和防范金融风险为目标，积极推进单用途预付卡地方立法，加强事中事后监管，规范发卡行为，推动单用途预付卡成为市场主体提前锁定客户、方便消费者支付的营销工具，回归商业本源。

题图来源：视觉中国 图片编辑：徐佳敏