去年6月，中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》中，明确提出县级人大根据工作需要可以设立法制委员会的要求。同年八月，重新修订的地方组织法从法律层面明确了这一重要举措。

为贯彻落实好中央精神，上海市委、市人大及时出台了加强区县、乡镇人大组织建设的有关文件，决定在区县一级人大设立法制委员会。去年徐汇、虹口、静安、青浦、松江、长宁等区人大先行设立了区人大法制委员会，选举产生了法制专委会的主要成员。今年，全市各区都在组建区人大法制委员会。

这个新组建的区人大法制委是什么组织架构，该如何发挥其作用？今年年初，上海人大工作研究会第四小组课题组就区人大法制委成立后的职能定位和在法制建设中如何更好地发挥作用进行专题调研，并形成一份调研报告。

克服政府部门提什么，人大就审什么的被动立项

区人大法制委的设立，有其深意。

课题组认为，当前，最主要的是要继续完善法规的立项机制。要克服以往政府部门提什么，人大就审什么的被动立项机制；防止部门利益以及滥用立法资源，而对法规立项、论证不够的情况。

“虽说区人大没有立法权，但区人大法制委在立法工作上有其不可忽视的独特优势。”在课题组看来，区人大有三级人大代表的资源，同时面向基层开展工作，能比较快地听到企业的要求和市民的呼声，且社区往往又是各种社会矛盾的交汇点和爆发点。因此社会和企业对需要立法的呼声，每项法规核心要解决什么问题，信息反馈得比较及时，内容反映也比较正式。而新组建的区人大法制委可以利用这些优势，通过广泛调研和仔细梳理，积极主动地向市人大提出立法建议和协助市人大做好法规立项前的一些必要论证，疏解立法过程中一些突出矛盾，推动地方人大法规立项机制的建立和完善。

调研发现，新成立的这些区人大法制委已经在立法工作发挥其独特优势。比如徐汇区人大法制委结合区情特点，今年重点做好与市人大法制委的主动对接，协同推进市人大常委会设在区域内的基层立法联系点的建设工作，积极配合市人大做好街道办事处条例的立法修订的调研工作。静安区人大法制委除了主动协助市人大做好立法项目调研外，还把协助好市人大法制委开展对现行法律法规修改列为自己的工作范围。

健全规范性文件的备案审查 

由于认识上的差异，再加上原来各种主客观因素，政府文件的备案审查工作，事实上在各区的实际执行中差异较大，总的感觉效果不够明显。有些区政府将规范性文件交人大备案审查，但因人大内部缺少专门的部门和力量，据反映多数则流于形式。

“区人大法制委成立后，建议可将此项工作主动纳入其工作范围。”课题组认为，新建立的区人大法制委，应该建立健全规范性文件的备案审查制度，同时应组织专门力量做好区、镇两级政府所有规范性文件的备案审查工作，强化刚性监督，从源头上防止乡镇一级部门利益法规化或地方保护主义倾向；防止文件所包含的内容与宪法、法律相抵触，与当前改革的要求相抵触。

对于在审查中发现的问题，应及时报人大主任会议或人大常委会，督促政府及时改正。在政府规范性文件经备案审查后，区人大法制委不仅要督促政府按照文件要求及时出台配套措施，确保文件精神得到有效实施，而且应围绕行政审批制度的改革深入，密切跟踪文件执行情况。并对相关的地方性法规、规范性文件进行分析研究，对文件中一部分已不适应的条款，督促区、镇政府适时进行修改或清理，推动政府的职能转变，努力提高政府的工作实效。

据调查，徐汇等区人大法制委为做好文件的备案审查工作，积极推动了区人大常委会对原先的《区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的实施办法（试行）》稿进行了重新修订，明确由区人大法制委承担规范性文件备案审查的初审。同时，积极探索由区人大法制委牵头会同相关专委会、工委开展对规范性文件的前期评估等工作。

推动依法行政、依法治区

课题组建议，新建立的区人大法制委在加强区域内的法制工作力量的同时，应将推动依法行政、依法治区的相关工作纳入自己的工作范围。比如可按照《监督法》要求，加强对“一府两院”的法律监督。各区可按照区域内的实际情况和群众呼声，组织人大代表适时听取“一府两院”有关法律法规的实施执行情况的汇报，也可每年选择若干个关系到改革发展、稳定大局和群众切身利益，以及社会比较关注的重大问题的法律法规在本行政区域内贯彻实施情况开展执法检查。对执法检查中发现的问题，应及时向“一府两院”反馈，督促其改进。凡涉及到法律法规不完善或与现行实际情况有矛盾的，应及时向有关方面反映，并提出修改意见，为下一步的立法评估或法规的修改奠定基础。

上海作为特大型城市，虽说市、区人大在领导体制上没有上下级关系，但在上下联动联合开展执法检查上有许多有利条件。例如，去年市人大开展的食品安全的执法检查、住宅物业管理规定的执法检查，以及开展的区域生态环境综合治理专项监督，都与各区的工作休戚相关，关系到市民切身利益，如果市、区能上下联手，相信对以上领域的各类问题会暴露的更加彻底，对问题的最终解决也会十分有益。课题组认为，区人大法制委建立后，可以在这方面多发挥作用，主动和市人大多沟通，如实反映各区所存在的实际情况，争取市人大的支持，推动市、区人大执法检查的上下联动。对在执法检查中发现的问题，区人大法制委应主动向市人大报告，同时要支持协助好市人大做好在执法检查中发现的疑难问题的分析，多出主意，促使各类难题的尽快解决，提高人大对“一府两院”监督工作的实效，完善立法工作。

新法规审议多听取区人大法制委意见 

通过调查，各区都普遍感到，在区人大设立法制委员会有利于地方人大完善法规的立项机制，发挥好地方人大在立法中的主导作用；有利于法律、法规在该区域内得到更有效的实施；有利于区人大备案审查工作；有利于区级人大法制人才队伍的建设。但在调研中，也发现了一些问题。

新建立的区人大法制委如何发挥好作用？调研中，很多区都十分迫切的希望市人大及其相关部门要加强工作上的支持和指导。例如：市人大五年立法规划的制定和每年立一些什么法，能否事先充分听取区人大法制委的意见。又如一部新的法规在起草阶段、审议修改阶段，包括立法后评估阶段，凡涉及到区的条款或与区域内的企业、市民关系比较密切的内容，能否主动地多听取区人大法制委的意见，多和区沟通，必要时可否吸收部分区人大法制委同志参与法规的起草、审议和修改工作。

调研发现，从已经成立人大法制委的几个区的现状分析，集中反映了两个问题。一是各区在专委会的人数、职数的配置上差异较大，各具特色。配的最多的区为13人，专委会设一正三副9个委员。配的少的区以设立法律顾问团的形式发挥作用。其他四个区都配置了7到8人，其中有两个区为8人。

二是在已成立区人大法制委的六个区里，有5家是和区内司委两块牌子，一套班子。虽说有的区专职主任和兼职副主任职数都比较明确，而下面的办事人员往往分工不够明确，有的是一个人打两份工，影响工作的落实。

为此，调研组建议，新组建的区人大法制委应该进行统筹布局，合理安排，在组织架构和人员的配备上，各区可从本区的实际情况出发。但在人员的组成过程中，建议既要有几位具有法律背景的核心人员，也可邀请其他各委员会领导参加，便于各领域、各专业的平衡。考虑到法制委工作会涉及到表决等因素，建议人员组成以单数为好。

鉴于目前已成立的区人大法制委，绝大多数和区内司委合署办公的现状，课题组建议，在妥善处理好两委之间关系的基础上，工作上要做到有分有合，职责要分开，界面要清晰。在职数安排上，除了有专职主任外，还要明确各自的办事人员，以防有事没人干。

题图来源：视觉中国  图片编辑：笪曦  编辑邮箱：shzhengqing@126.com