【编者按】近年来，随着城市化进程的加速，城市步入了风险管理阶段。城市运行中面临哪些风险？传统管理方式为何捉襟见肘？作为特大型城市，上海在城市风险管理方面进行了哪些实践探索？上海市政协常委、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平日前在中国浦东干部学院作了相关演讲。

我国的城市化进程经历了三个阶段：一是改革开放之初，城市规模不大，城市密度较低，结构简单，功能有限。当时面临的主要难题是：交通拥挤、环境污染、卫生条件差、安全无保障等所谓的“城市问题”。我们通过建立安全保障体系等管理手段来应对。

接下来，城市问题伴随城市的发展而不断增多，2003年SARS事件是一个标志，预示着我们的城市进入了危机管理阶段，我国开始大规模进行应急管理体系建设。

当下，城市已是一个复杂的社会机体、一个巨大的运行系统，我们面临着比以往更多、更复杂、影响更大的威胁，“城市问题”或“城市危机”就变成了“城市风险”，城市步入了风险管理阶段。

城市风险管理的提出，与我国城市发展进入新阶段、面临新情况和新挑战的现实是密不可分的。在当前城市化建设加速发展的大背景下，人口快速向大城市集聚，大型、特大型城市的数量不断增加，京津冀、长三角、珠三角等越来越多的世界级城市群组团出现。

相关数据显示，20年来我国的百万人口城市数量翻了一倍，这些不断涌现出来的城市已经或者正在成为一个个庞杂的运行系统。随着人口大量流动、人口产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量接近甚至超过负荷，以及极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等因素，城市风险不再是城市发展低级阶段所呈现出的单一事项的城市问题，而是拥有出密集性、流动性、区域性、并发性等多重特征。

面对层出不究的城市风险，到底用什么方法、什么机制来最大程度地进行防范？在我看来，这就需要精细化城市管理思路和科学化城市管理技术的结合。

【理论沿革：从多米诺骨牌论到能量释放论】

理论指导实践。如何管控纷繁复杂的城市风险，首先要从科学理论中去寻找启发。

风险管理的概念，是上世纪30年代主要从管理学中逐渐萌发的，目前在西方已经形成了比较完善的风险管理基础性理论并且成为一门独立学科。我国从80年代逐渐引入风险管理并进行理论上的深入研究，发展较快。

关于风险管理，影响较大的有两大理论。

►多米诺骨牌理论。该理论认为，突发伤亡事故的发生不是一个孤立的事件，而是一系列事件相继发生的结果。从社会环境、人的缺点、人的不安全行为，到物的不安全状态、事故、伤害，环环相扣。反过来看，如果移除这因果连锁中的任意一块骨牌，事故过程就可以被中止，达到控制风险、避免事故发生的目的。

►能量释放理论。该理论认为风险或者事故的发生是不断聚集的能量无规则或者意外释放造成的。若要降低、遏制风险或者事故的严重程度，要采取以下步骤，比如防止能量的聚集，减少已聚集的能量，防止已聚集能量的扩散，隔离易损对象，加强防护等。这一系列的步骤其实都是对能量释放进行逐步消解的过程。

关于如何管理风险，有一系列固定的步骤。首先要认识风险，进行风险的辨识；识别出风险以后要对它进行分类，分类以后要进行分级；分级以后要基于大数据或基于历史或基于数据库进行评价，评价完成以后要制定相应的策略去遏制风险进一步恶化，从而慢慢地降低直至消除风险。在这个过程中，识别是基础性的，风险评价是核心。

城市风险有很多种分类方式，为了便于管理甄别应对，可将其梳理成以下几类：一是自然环境类的风险，如地震、台风、暴雨等，暴露出城市的种种脆弱性，相关的自然灾害有时还衍生出大量的次生灾害。二是基础设施运行风险。这个类别里面包含的内容极其广泛，如各种交通运输方式、高楼建筑、工业园区，特定区位的城市还包括港口码头等。三是公共安全风险，如人流聚集的大型、超大型活动，传染性疾病、食品安全等。四是城市社会风险。这类风险比较特殊，主要是群体性事件、恐怖主义袭击等活动。如果说前三类我们主要从技术角度去思考的话，社会风险恐怕主要还是从社会学、心理学、政治学等角度去分析。

在应对城市风险方面，要采取以下措施：

一是完善体制机制。做好风险管理工作的前提是必须改变传统政府管理的模式。影响风险的因素非常多，是跨部门、跨职能、跨行业领域的，风险管理要求的是一个延续的、全过程的、全周期的管理模式。因此在推进城市风险管理工作时，涉及的不是某一个部门的工作，经常是多部门协同配合。这需要对现有的体制和工作机制进行大变革，以变革去适应整个风险管理的需求。

二是积累数据。风险管理是人工智能活动，需要从大量有序或无序的数据中发现规律，发现成百上千个因素之间的相互联系。对于做好风险管理工作，数据有基础性的作用。大量的数据、准确的数据以及各行业的数据库建设，将从技术层面给予城市风险管理工作有力支撑。

三是集成分折。有了数据不进行分析处理，等于没有数据。大尺度、深层次的数据挖掘分析、直至找出规律是非常专业的工作。政府应该把专业的事情委托给专业人去做，分析工作可以依托整个社会的科研力量。

四是制定标准。风险本身是一种过程的判断，是有主观性的，我们试图用客观去描述主观，其中统一的标准是非常重要的。数据的标准、数据传输的标准、相关方法的标准等，整个标准体系的建立是很有必要的。

五是搭建平台。做好城市风险管理，要有信息流互流互通才能实现，所以风险管理一定是基于平台的，而且是跨行业跨部门跨职能的大平台。平台是在统一标准的基础上建立的。

六是抓好考核。现在，不少领域只是以发生事故的严重程度来简单地进行考核评价，这是事后管理，不利于对风险的预防管理，应该把安全评估作为一个突出指标去考核政府相关部门的管理，要结合对风险的主动管控、参与体系功能构建等方面综合评判。

七是落实保障。即建立保险机制，将保险机制引入城市风险管理是一个很大进步，目前也正在蓬勃发展的过程中。长期以来，政府都是无限责任政府，当事故无法界定时，事故的损失都由政府来承担，造成巨大浪费。保险机制的引入解决了这个问题——即以市场的方式和社会的力量来承担整个社会的风险。保险公司的利润、核心竞争力就体现在对风险准确的判断和评估上。如果保险公司对风险没有准确的判断，那它将遭受巨大的损失。另外，保险公司也走出了以前“你出事，我赔你”的思路，变被动等待为积极介入风险管理的过程，防灾防损，控制风险，最好你不出事，大家共赢。

【实践探索：建立城市风险管理第三方平台】

中国改革开放以来，用近40年时间完成了西方发达国家一二百年的城市化进程，在这期间，作为特大型城市的上海一直处于改革开放的前沿。在城市管理方面，上海也率先遇到许多亟待解决的难题顽症，包括各类风险管理，在许多方面进行了初步实践。

一是关于将保险机制引入城市建设工程领域。保险是风险管理中的一个主要参与方。其作用有两个：一个是通过保险来提供最佳的风险解决方案，另一个是通过保险来为被保险对象迅速恢复生产或生活提供资金保障。保险能够转移风险，但保险公司绝不能仅仅停留在收了保费靠天吃饭的层面。承保的保险公司从降低赔付支出的角度考虑，不是躲避那些风险高的领域，而是应该主动介入到投保方的项目风险管理当中去，引进风控技术专家，提供风险管理方案，防控事故发生。同时，保险公司通过对风险管理绩效好的投保人给予保费优惠，来驱动、激励买保险的人支持、落实保险公司的风险管理方案，甚至投保方会自己主动去建立和完善自身的风险管理。通过这样一套市场化的风险管理模式，可以达到工程安全、多方共赢的最优结果。工程质量的缺陷保险就是这方面的案例，目前已正式在上海的保障性住宅工程和浦东新区的所有商品住宅工程中全面实施。工程质量潜在缺陷的保险原理与安全保险类似，就是由开发商向保险公司进行投保，在投保期间，保险公司通过引进风险管理专业机构为建筑施工企业提供全面的风险管理解决方案，降低事故发生的机率。

二是气象灾害预警风险管理。在上海，洪涝、台风、雷电这三种气象灾害的发生最为突出。在气象灾害预警方面，上海探索从传统的天气预报服务向风险管理转变。传统的预报，比如预报明天暴雨，有一个阈值，比如24小时下多少毫米，这是固定不变的。但是阈值其实是变化的，因为时空是变化的。同一场雨对不同用户的影响，如对农业的影响和对交通的影响是不一样的。对交通的影响，可能一小时2毫米的情况下就会使城市的早高峰瘫痪。所以这个阈值是针对不同对象来区分的，基于时空变化、基于用户自定义，这个阈值就发展成向影响预报和风险预警转变。这其中每跨一步都意味着技术难度的增加，每跨一步都需要各方面的大力合作，而且需要真正的数据融合。

三是交通运输风险管理。2014年上海创新引入保险业风险管理技术及资金，创建了“道路运输行业第三方安全监控平台”。第三方平台按照“立足源头、关口前移、监管覆盖、动态管理”的原则，通过卫星定位系统和移动互联网技术，对上海市从事省际客运的2000多辆班线车、8000多辆旅游包车实施24小时全程动态监测。这是全国首个交通运输行业第三方安全管理平台，是引入保险联动机制应用“互联网+大数据”实施交通运输管理的创新举措，也是政府实现职能转变的有益尝试。

第三方平台启动之后，上海市交通运输整体安全形势持续好转，道路省际客运事故案件数量和保险理赔数实现了大幅度“双降”： 2014、2015连续两年，省际客运承运人责任保险报案数同比下降都超过40%，理赔金额下降超过50%，在此基础上，2016年报案数量和理赔金额又大幅下降约20%。今年有90%企业享受保率下浮10%优惠，少部分企业持平或上涨。通过第三方平台监测数据，还拿出200万元奖励日常合规的驾驶员个人。

经过3年多时间的运作和积累，第三方平台在多个领域实现了升级和突破：一是平台开发和新增了多项新功能，包括无牌出境、多次出入境、非指定道口监控、禁区行驶等，进而更好地实现车辆动态监控，降低风险隐患；二是平台向更多类型的车辆推广应用，目前已成功在危险品货运车、重型货车实现应用，满足了多种类型运输车辆的监管要求；三是平台向更广阔的地域发展，目前已在江苏复制，湖南、西藏也希望在他们那里推广这一模式。

【构建体系：系统思考城市风险管理】

风险管理与日常管理和应急管理有很大不同。

►日常管理：主要应对事中管控。

►应急管理：通常是事件发生了，采取一系列管理的方法，即应急救援，减少事件发生后造成的损失。

►风险管理：更多地是这个事件还没有发生时，我们研究有什么造成它可能发生的因素，发生后有什么后果，然后尽可能地消除或减少这些因素，尽可能防范事件发生。

可以看出，风险管理关注的是事物尚且处于可能性、隐患的阶段，而应急管理更关注的是既成事实，也就是事件、事故已经出现、发生的阶段，在这个情况下怎么去处理。我们目前的城市管理，重事后应急，轻事先预防，在工作方式上，也更习惯于被动接受报警，主动跨前一步的风险情报收集、数据分析、风险预测等推进不够，有些甚至还处于空白。城市风险管理正是对应日常管理和应急管理的优化、改善、升级。要把亡羊补牢转化成未雨绸缪、防微杜渐，要把重点放在更多地用科学方法注重于事前的“防”，完善的体系用于事中的“控”，以及最大程度减轻损失的事后的“救”上。这就是城市风险管理的要诀，也能够帮助城市管理者化解应急管理面临的种种不适应性。

城市风险管理要确立理念，完善技术，最关键的是要构建科学体系，摈弃头痛医头、脚痛医脚的传统模式和亡羊补牢、补苴罅漏的事后补救模式，建立高度科学的、社会各方参与的、有理论有模型的、综合运用前沿技术的、可以量化降低风险的全新模式。城市风险管理必须建立在现有的日常管理体系和应急管理体系基础之上，并对其进行大幅优化。为此，应切实做到五个“转变”：

首先是转变管理观念，从以事件为中心转向以风险为中心。我们知道，具体事件不能预测，风险则是可以辨识的。为使风险降到最低，就必须克服围绕具体事件制定管理措施的局限，从更为系统的角度审视城市风险，以风险分析作为政策和管理的依据。当前，尤其需要通过各种形式，加强对社会各界尤其是各级领导干部的城市风险意识教育。

其次是转变应对原则，从习惯“亡羊补牢”转向自觉“未雨绸缪”。所谓“人无远虑必有近忧”，在当前的复杂环境下，我们不能存有任何侥幸心理，凡事都需重视潜在的问题，预估可能的后果，做好最坏的打算，争取最好的结果。政府财政投入应更多考虑“未雨绸缪”的工作，并作出制度性安排。

第三是转变工作重心，从单纯“事后应急”转向“事前、事中防控”。当我们城市进入风险管理阶段，除了日常管理、应急管理工作外，更需要关注事前和事中阶段。对于上海来说，建议在市级层面尽快设立城市运行风险预警指数分析和发布机制，运用大数据手段，对城市风险进行集成分析，实时预警可能发生的风险，及时采取应对措施。

第四是转变工作主体，从行政单方主导转向发挥市场作用、鼓励社会参与。城市风险管理需要政府部门统一规划、引导支持，但绝不能由政府一家唱“独角戏”。面对纷繁复杂的风险应对压力，仅凭政府单方的人力、物力、财力也难以支撑，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并鼓励社会组织、基层社区和市民群众充分参与。

第五是转变政社关系，从被动危机公关转向主动引导公众。随着互联网和社交媒体的迅猛发展，突发事件发生后的信息扩散已经不同以往，社会舆论的形成速度也远超过往。对此，城市管理应当尽快走出过去被动危机公关的状态，以更为主动、积极的姿态引导公众。要充分利用新媒体手段，在第一时间披露权威事实、核心信息，引导公众情绪；并在日常工作中创新综合运用社交媒体等手段，保持政府同公众间的有效沟通，引导公众成为城市风险管理的有力支持者、共同参与者。疏而非堵，这一点在互联网时代有非常重要的意义。

城市风险管理工作是一项伟大的事业，为什么？因为我国城市化速度快、人口密度高，城市发展具有多样性和复杂性，研究城市风险管理具有极大的现实性和迫切性。截至2016年，我国已有超过600个城市，市区人口超过200万的城市有44个，人口数量超过千万的城市已有15个。加强城市风险管理已成为一项迫切任务。

关于安全管理，美国的海因里希教授1941年提出了著名的“海因里希法则”，即在一件重大的事故背后必有29件轻度的事故，还有300件潜在的隐患。现在我们掌握的技术远远超过他所在的那个时代，而且拥有的资源也不可同日而语，我们今天开创的城市公共安全防控研究事业也是具有时代性和创新性的。未来能否在城市安全管理领域产生一个“中国法则”？这些都要靠大家一起努力，共同担当起这份人类共同的重任。

【思想者小传】

孙建平 上海市政协常委，市政协人口资源环境建设委员会主任，高级经济师，同济大学城市风险管理研究院院长。曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任。长期从事城市建设、城市运行、交通运输等领域一线管理工作，在城市风险管理的理论研究、体系建设、平台运用、机制创新等方面做了大量的研究探索。主编出版了《建设工程质量安全风险管理》和《交通安全风险管理与保险》等著作。

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