国务院近日公布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《纲要》）指出，当前我国国土开发利用和保护面临资源约束不断加剧、生态环境压力加大、国土空间开发格局亟需优化、国土开发质量有待提升等四方面严峻挑战。

设置11个约束性或预期性指标

在9日国新办举行的新闻发布会上，国土资源部部长姜大明就此表示，当前我国国土开发和保护面临许多新情况、新矛盾和新挑战，一些地方出现了国土空间开发失衡、环境污染严重、资源约束趋紧、生态系统退化等问题。

姜大明首先肯定了我国国土空间开发利用取得的举世瞩目的成就，他说，中国“以相对紧缺的资源赋存支撑了长达30多年的高速增长”，这次国务院制定的《纲要》，“是首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。”

《纲要》提出了加快构建“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的总体目标，设置了11个约束性或预期性指标。其中，到2030年，国土开发强度不超过4.62%、耕地保有量为18.25亿亩、用水总量控制在7000亿立方米以内、七大重点流域水质优良比率大于75%、重要江河湖泊水功能区水质达标率大于95%等5个约束性指标分外抢眼。

面临四大严峻挑战

《纲要》指出了我国在国土开发利用和保护面临的四方面的严峻挑战。

——资源约束不断加剧。一是资源禀赋缺陷明显，主要资源人均占有量远低于世界平均水平。二是资源需求刚性增长。近十年间，我国矿产资源供应量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，对外依存度不断提高，石油、铁矿石、铜、铝、钾盐等大宗矿产资源的国内保障程度不足50%。建设用地需求居高不下，2015年实际供地达到53万公顷。三是资源利用方式较为粗放。我国目前单位国内生产总值用水量和能耗分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城镇工矿建设用地面积为149平方米，人均农村居民点用地面积为300平方米，远超国家标准上限。四是利用国外资源的风险和难度不断加大。

——生态环境压力加大。一是部分地区环境质量持续下降。2015年十大流域的700个水质监测断面中，劣Ⅴ类水质断面比例占8.9%。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、山东半岛等地区，复合型大气污染严重；辽宁中部、成渝、海峡西岸等地区，复合型大气污染问题开始显现。二是生态系统功能不断退化。全国水土流失、沙化和石漠化面积分别为295万平方千米、173万平方千米和12万平方千米。三是地质灾害点多面广频发。四是海洋生态环境问题日益凸显。陆源和海上污染物排海总量快速增长，近岸海域污染加重，特别是辽东湾、渤海湾、长江口、杭州湾、珠江口等海域污染问题十分突出。

——国土空间开发格局亟需优化。一是经济布局与人口、资源分布不协调，造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动，经济运行成本、社会稳定和生态环境风险加大。二是城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显。三是部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配。国土开发过度和开发不足现象并存，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，中西部一些自然禀赋较好的地区尚有较大潜力。四是陆海国土开发缺乏统筹。

——国土开发质量有待提升。一是城镇化重速度轻质量问题严重，常住人口城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城镇化粗放扩张，产业支撑不足。二是产业低质同构现象比较普遍。产业发展总体上仍处在过度依赖规模扩张和能源资源要素驱动的阶段，产业协同性不高，核心竞争力缺乏，产品附加值低，在技术水平、盈利能力和市场影响力等方面与发达国家存在明显差距。同时，区域之间产业同质化严重，部分行业产能严重过剩。三是基础设施建设重复与不足问题并存。四是城乡区域发展差距仍然较大。

给海洋国土和发展各类城镇“定调”

通常不少人容易将“国土”狭义地理解为“陆地国土”，实际上还有海洋国土。《纲要》明确：我国陆地国土面积960万平方公里，根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管辖海域面积约300万平方公里。

《纲要》在国土开发与保护的基本原则中指出，坚持陆域开发与海域利用相统筹，在促进陆域国土纵深开发的同时，充分发挥海洋国土作为经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障的重要作用，扩大内陆地区分享海洋经济发展效益的范围，加强陆地与海洋在发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面的协同共治，构建良性互动的陆海统筹开发格局，提高海洋资源开发能力，加快建设海洋强国。

《纲要》还表示，要促进各类城镇协调发展。提高大城市的经济社会活动组织能力，强化区域服务功能，带动周边地区发展；加快发展中小城市，强化产业功能、服务功能和居住功能；重点发展区位优越、潜力较大、充满魅力的小城镇，促进县域经济发展。其中，将京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区建设成为具有世界影响力的城市群，以盘活存量用地为主，严格控制新增建设用地，统筹地上地下空间，引导中心城市人口向周边区域有序转移。

题图说明：国土资源部部长姜大明和副部长赵龙在回答记者提问。

题图来源：樊江洪 摄 图片编辑：曹立媛