2016年12月中央经济工作会议明确指出“房子是用来住的、不是用来炒的”。这表明，必须以突出住房的居住属性为“牛鼻子”来设计房地产市场长效机制。要在实践中科学有效地落实“房子是用来住的、不是用来炒的”，需要充分有效吸收国际经验来优化政策设计。

举目全球，德国不仅人均居住水平高，中低收入家庭的住房问题也解决良好，真正实现了全民住房小康，更为可贵的是，住房价格长期稳定，几乎从来没有出现过房价的大起大落，市场发展非常稳健，还成功抵御了各种外部冲击的影响，包括在国际金融危机中独善其身，从而对国民经济的稳定发展也起到了关键的稳压器作用。德国在消除投机炒作、还原住房居住属性、促进全民住有所居的同时，实现了住房市场平稳发展，这一成功经验值得我国设计房地产市场长效机制时借鉴。

德国住房市场概况和基本特点

德国住房市场有几个基本特点：

房价较低。2012年德国商品房均价为每平方米3094欧元，远低于英国每平方米19100欧元和法国每平方米14696欧元的均价。即使是大城市，2014年德国柏林的平均房价仅为4578美元/平方米，远低于伦敦房价（28713美元/平方米）及其他国际发达城市。从房价收入比或房贷收入比角度看，慕尼黑、柏林在全世界国际化大城市中都是最低之列。

房价稳定。1970—2015年期间，德国新建住房名义价格指数增加90%，如果扣除通货膨胀的影响，其实际价格下跌11.3%，实际房价收入比下跌62%。其中在1985—2015年的30年中，德国个人收入增长了三倍，房价仅上涨了60%，同期美国的房价则上涨了两倍。分阶段来看，1970—1981年是上升期，累计升幅约23%；1982—1996年是下降期，累计降幅约30%；1997—2007年是微幅波动期，房价基本保持稳定；2008—2015年是上升期，累计升幅约10%。由此观之，德国房价基本上没有出现大起大落，即使2008年国际金融危机冲击让英国、美国房价大跌，德国房价反而逆势有所增长。

居住水平很高。较低的房价并没有抑制德国开发商建造房屋的积极性，德国住房供应反而一直十分充足，而且开发水平高。2014年，德国只有6.6%的居民存在某种程度的住房拥挤，只有1.6%的居民存在较为严重的住房困难，这两项指标在主要发达国家中都属于最低之列。

住房自有率较低。2014年，德国只有52.4%的居民拥有自己的住房，在主要发达国家中是最低的。而且这其中只有26.6%的居民仍然存在房贷负担，剩下的25.8%已经偿还清所有房贷。在德国，即使购房也不会为房所累、严重影响生活质量，成为“房奴”。

德国租房市场高度发展。2014年，德国居民以市场租金水平租赁的比率为39.6%，也是主要发达国家中最高的。另外有8%的居民居住在政府补贴或社会公益型的租赁住房中。也就是说，总体上整个社会不需要为居民的住房补贴过多的公共资源，依靠市场机制就基本能实现全民的住房高水平富足。

德国为何能免于房价波动困扰

德国住房市场稳定发展，有效增进了社会和谐和国民经济的健康发展，在其他发达国家频频陷于房价波动的困扰中独善其身，其成功的关键原因主要包括：

首先，从供给侧入手，增产能，补短板，优化供给结构。二战几乎摧毁了德国一半的住房存量。二战结束后，德国有6200万人口，1460万户家庭，却只有940万套房屋可供居住，房屋极度短缺。德国政府采用多种办法鼓励刺激新房建设，尤其鼓励私人建房。如提供30—35年的无利息住房建设贷款来促进住房建设，对私人建房进行税费优惠。除了鼓励私人建房，具有保障性质的公共住房与社会住房也得到了较大发展。德国分别在1950年和1956年制定了第一、第二部《住房建设法》，规定政府如何通过税收减免和低息贷款支持包括私人资本在内的投资主体开展社会住房的建设，逐渐建立了包括城市政府、公有企业兴建的公租房和依托民间资本建设的社会住房在内的多途径公共住房与社会住房供应模式。1950—1955年，德国范围内有180万套住宅得到资助，上世纪50年代末德国的社会住房占新建住房的70%。1949—1978年，德国年均建成61万套住房。到1978年，德国平均每户家庭有1.21套住房，长期的住房紧张问题得到缓解。目前，德国人口总数约8200万人，住房存量已超过4000万套，平均两人居住一套房。

第二，德国住房市场导向清晰，有完善的法律制度设计。德国政府明确把住房政策看作是属于国家社会福利体系的一个重要组成部分，刻意淡化房地产业“支柱产业”的地位。德国的《住房建设法》、《住房补助金法》、《住房租赁法》和《私人住房补助金法》分别为社会保障住房供给、中低收入的房租补贴、租赁市场的规范和私有住房提供了法律框架，被称为德国住房政策的“四大支柱”。

第三，德国特殊的住房金融制度对稳定住房市场购买预期起到了稳压器作用。在市场经济国家中，德国实行了独树一帜的“先存后贷”、“低存低贷”和固定利率的合同住房储蓄模式。当然，前提是德国货币政策一直十分稳健，通胀预期稳定。在这个背景下，德国实行了特殊的合同住房储蓄模式，锁定了购房者预期，消费者购买力得到有效保障，也就稳定了供应预期，房价水平也相应得到锁定。

第四，德国住房市场注意优化结构，租赁购买“两条腿”走路。德国在市场租房领域实施“解约保护”和“租金约束”政策。“解约保护”即承租人可以不用给出理由和出租人解约，但是出租人需要在符合法律规定的情况下才能提出解约要求。“租金约束”即三年之内出租人不得提高当地房租水平的20%以上，各州政府每年根据数据分析制定当地租金水平，这种被称为“镜面租金”的定价相当于地方的基准租金。表面上看租金管制似乎会影响机构投资租赁房和私人出租房屋的积极性，但租金管制也带来了租赁市场的预期稳定，反而保证了租赁供给。

第五，德国的社会住房政策也独树一帜。不少市场经济发达国家都有公共住房或社会租赁住房，但很多国家的社会住房往往与市场住房形成割裂，不仅让社会住房成为低收入居民贫困聚居的代名词、带来很多严重社会问题，而且还常常以挤出市场住房供应为代价，抬高了市场房价或市场租金。而德国的社会租赁房建设与运营模式极具特点，是德国“社会型市场经济”模式下实现社会住房与营利性住房相互良性竞争、相应促进激励、实现整个住房供应体系成熟发展的典范。

德国经验带来哪些启示

德国二战后公租房供给，是政府通过低息贷款和补助、费税减免、低价土地出让等方式吸引社会投资，所有新建住房的房东可获得15—30年的政府补贴，受到资助建设的住房自建成之日起就拥有“社会住房”的属性，纳入政府公共住房范畴并受到政府对租金水平的管理。但德国两版住房法规定，这种属性在还清所有公共款项资助后就不复存在，房屋就回归到普通住房的性质并且进入市场自由流通。此外，德国政府还通过税收、贷款等政策广泛吸纳民间房源（即一定时期承担“社会住房”功能的私人房源）来保障社会住房的供给。

这种广泛吸收民间力量建设的“社会住房”具有数量大、分布均衡、受众群体广的特点，且在较广的地域范围内实现了不同收入阶层的混合居住。德国社会住房的目标人群是“广泛的人民阶层”（也是以收入作为衡量标准），因此，大多数德国民众都有租住社会住房的权利。政府通过立法、税收、贷款等政策手段支持公租房供给，并对其进行严格的管理和监督，但不直接参与建设，有利于理清主体、分离权责。此外，社会住房服务期限满了之后就可以回归正常属性，在市场流通，新的社会住房重新进入，有利于建立起长效机制。更为重要的是，德国政府十分鼓励市场住房与社会住房相互竞争。社会住房的最高租金限制会在政府进行住房资助初期与建设者进行协定，一般根据项目资助的金额协商租金的合理区间，并不允许超过本地的相对平均租金。社会住房的供给虽然比重不大，但有效约束了住房租赁市场的价格，甚至对住房价格都形成制约。

德国在住房市场管理打击投机炒作和促进全民住有所居方面取得了世人瞩目的成绩，很多经验值得我国借鉴。但必须要注意，德国这一整套政策是根植于德国社会经济金融体系乃至历史文化的整个土壤中，对其他国家而言，很难碎片化学习，也不能切割性移植。比如德国房价稳定，与其稳健的货币政策直接密切相关；德国极具特色的合同住房储蓄制度，曾在上世纪90年代就被引入我国天津，但出现水土不服，举步维艰；德国房价区域差异小，更是其区域平衡发展的直接产物；德国居民对购房需求不强烈，与其社会保障制度发达、人们不需要以房养老有关系。但德国在住房市场的法制建设、租赁市场的规范、社会住房与市场住房的协调统一等方面的经验仍然值得我们充分借鉴吸收。此外，德国住房金融制度，对于我国住房金融体系改革，尤其是政策性住房金融体系的建立与完善，也有很大参考价值。

（作者为上海财经大学公共经济与管理学院投资系主任，教授、博导，不动产研究所执行所长、公共政策与治理研究院首席专家）

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